建設(shè)綠色發(fā)展體系須踐行“綠水青山就是金山銀山”理念專家認(rèn)為

　　審計(jì)問(wèn)責(zé)倒逼地方政府呵護(hù)綠水青山

前不久，中共中央政治局就建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行第三次集體學(xué)習(xí)。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，其中包括建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展體系，而建設(shè)綠色發(fā)展體系的一項(xiàng)重要工作，就是牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山理念。

牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，黨的十九大報(bào)告對(duì)此也有專門(mén)論述。

如何將“綠水青山就是金山銀山理念”落到實(shí)處？從過(guò)去兩年的實(shí)踐看，綠色審計(jì)成為讓地方領(lǐng)導(dǎo)干部踐行綠水青山就是金山銀山理念的有力保障。

自2015年中辦、國(guó)辦印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》到2017年10月，全國(guó)審計(jì)部門(mén)共實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目827個(gè)，涉及被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部1210人。今年起，這項(xiàng)“綠色審計(jì)”制度進(jìn)入全面鋪開(kāi)階段。

綠水青山關(guān)系國(guó)計(jì)民生

綠水青山就是金山銀山。

近年來(lái)，各地考核的“指揮棒”越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“綠色導(dǎo)向”。通過(guò)正向激勵(lì)和反向倒逼，促使各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部始終沿著有利于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的方向前進(jìn)。

2017年12月，北京市出臺(tái)《北京市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《北京市綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《北京市生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量滿意程度首次被納入考核指標(biāo)。

福建省廈門(mén)市自2013年就開(kāi)始推行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核，如今已將生態(tài)文明建設(shè)考核績(jī)效的權(quán)重由4%提高到25%，在全市范圍內(nèi)真正樹(shù)立起“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的生態(tài)政績(jī)觀。

湖北省宜都市委書(shū)記羅聯(lián)峰表示：“一方面是有壓力，更多的是有動(dòng)力。因?yàn)樗?、林木、土地等這些自然資源資產(chǎn)的使用消耗似乎歷來(lái)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成正比，將它們與領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政的評(píng)價(jià)聯(lián)系起來(lái)，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政理念、發(fā)展理念、政績(jī)觀以及平衡能力的一種綜合考評(píng)。但更重要的是，這種考評(píng)是老百姓非常重視的，事關(guān)老百姓能不能看得見(jiàn)青山綠水，責(zé)任重大。”

“從長(zhǎng)遠(yuǎn)或某些角度來(lái)看，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是內(nèi)在一致的，即在一定條件下綠水青山就是金山銀山，生態(tài)環(huán)保也是政績(jī)。”北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。

有關(guān)專家表示，建立健全包括領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在內(nèi)的嚴(yán)格的生態(tài)文明制度體系，就是要推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立綠色發(fā)展的理念和正確的政績(jī)觀。黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部必須認(rèn)識(shí)到，土壤、空氣、水等與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，不僅關(guān)乎民眾“幸福感”，還影響國(guó)家可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)全面小康，經(jīng)濟(jì)要上臺(tái)階，生態(tài)文明也要上臺(tái)階。

“在綠色審計(jì)試點(diǎn)實(shí)踐中，以山東省膠州市為例，已有21名黨政干部因?yàn)樵谏鷳B(tài)審計(jì)中沒(méi)過(guò)關(guān)被問(wèn)責(zé)，3名同志因履行土地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)不到位被取消年終評(píng)優(yōu)資格。另一方面，有些地方還出現(xiàn)了從‘害怕審計(jì)’轉(zhuǎn)變到‘我要審計(jì)’的可喜局面：一些領(lǐng)導(dǎo)干部在去某個(gè)新崗位任職之前，主動(dòng)要求審計(jì)部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，以摸清當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)家底，好為自己將來(lái)的離任審計(jì)做好準(zhǔn)備。此外，從實(shí)踐看，通過(guò)綠色審計(jì)還有利于掃除障礙，摸清各地當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題所在，促進(jìn)相應(yīng)環(huán)保對(duì)策的出臺(tái)，從而提升環(huán)保工作的積極性、針對(duì)性和有效性。”楊朝霞說(shuō)。

形成綠色行政制度體系

有專家表示，只有壓實(shí)責(zé)任、從嚴(yán)監(jiān)管，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障，才能讓老百姓切實(shí)感受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的實(shí)實(shí)在在的環(huán)境效益，才能為子孫后代留下可持續(xù)發(fā)展的“綠色銀行”。

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)以來(lái)取得的成績(jī)，楊朝霞給予高度肯定。

2015年以來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案〉的通知》的要求，多地開(kāi)展了綠色審計(jì)的試點(diǎn)工作。譬如，2015年在湖南省婁底市實(shí)施了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)；2016年組織在河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市等40個(gè)地區(qū)開(kāi)展了審計(jì)試點(diǎn)；2017年上半年又組織對(duì)山西等9省(市)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了審計(jì)試點(diǎn)……截至2017年10月底，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目827個(gè)，涉及被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部1210人，從制度上逐步迫使各地不得不切實(shí)將綠水青山成為地方發(fā)展的“紅線”。

“譬如，山東省已有3位市長(zhǎng)在離任時(shí)收到了由山東省審計(jì)廳出具的‘生態(tài)賬本’,一位市長(zhǎng)拿到自己履職期間的生態(tài)賬時(shí)深感不安，這個(gè)賬本不僅給他自己，也給其他地方官員敲響了警鐘。”在楊朝霞看來(lái)，要讓地方領(lǐng)導(dǎo)干部真正踐行綠水青山就是金山銀山的理念，就是要設(shè)法讓這種理念內(nèi)化于心、外化于行。

楊朝霞建議，國(guó)家需要通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)的教育和培訓(xùn)，提高地方領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識(shí)。同時(shí)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部自身也要加強(qiáng)自主學(xué)習(xí)，主動(dòng)提升自我的環(huán)保認(rèn)知水平。“通過(guò)學(xué)習(xí)，特別是對(duì)正反案例的學(xué)習(xí)，讓地方領(lǐng)導(dǎo)干部明白環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間內(nèi)在的一致性，樹(shù)立‘保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力’的理念”。

在楊朝霞看來(lái)，關(guān)鍵是要通過(guò)制度建設(shè)，強(qiáng)制和激勵(lì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部踐行綠水青山就是金山銀山的理念。正所謂，“小智治事，中智治人，大智立法”，“譬如，切實(shí)健全和完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度、綠色政績(jī)考核評(píng)價(jià)制度、政府環(huán)境問(wèn)責(zé)制度、環(huán)保黨政同責(zé)制度等制度，形成綠色執(zhí)政、綠色行政的制度體系”。

“當(dāng)然，更重要的是，要切實(shí)貫徹和落實(shí)上述綠色執(zhí)政、綠色行政的各項(xiàng)制度。該問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)，該獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)勵(lì)，只有通過(guò)這樣長(zhǎng)期的努力，才能讓領(lǐng)導(dǎo)干部真正樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念和習(xí)慣。”楊朝霞說(shuō)，信息公開(kāi)和公眾參與也是必不可少的，要充分運(yùn)用媒體和公眾的監(jiān)督力量，推動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)干部踐行綠水青山就是金山銀山的理念。

因地制宜開(kāi)展綠色審計(jì)

隨著生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新階段，生態(tài)保護(hù)也告別單打獨(dú)斗，越來(lái)越講究制度頂層設(shè)計(jì)整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性。

生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”已經(jīng)形成。2015年4月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》印發(fā)，隨后，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》等一系列法律、法規(guī)、政策、措施陸續(xù)發(fā)布實(shí)施，目的只有一個(gè)，就是為綠色發(fā)展“保駕護(hù)航”。

今年，綠色審計(jì)全面實(shí)施后，審計(jì)到底審計(jì)什么成為領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)了解的重點(diǎn)，也是群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)了解，試行規(guī)定劃出了七項(xiàng)審計(jì)的主要內(nèi)容，而在以往的試點(diǎn)過(guò)程中，各地對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容各有側(cè)重。那么，在各地審計(jì)指標(biāo)的確定上，審計(jì)機(jī)關(guān)如何在試行規(guī)定劃定的七項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容下將其具體細(xì)化，切實(shí)體現(xiàn)審計(jì)的針對(duì)性和可操作性，防止避重就輕，進(jìn)而影響審計(jì)的權(quán)威性和實(shí)效性，成為落實(shí)過(guò)程中必須面對(duì)的問(wèn)題。

“在各地審計(jì)指標(biāo)的確定上，各地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在試行規(guī)定劃定的七項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容下結(jié)合本地的實(shí)際情況因地制宜地將其具體細(xì)化。換言之，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的主體功能區(qū)定位、自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)、環(huán)境容量、生態(tài)承載能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及所屬機(jī)構(gòu)職能、崗位職責(zé)等，針對(duì)不同類別的自然資源資產(chǎn)和重要生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)，分別確定審計(jì)內(nèi)容，突出審計(jì)重點(diǎn)，切忌一刀切，眉毛胡子一把抓。”楊朝霞向記者舉例說(shuō)，譬如，自然保護(hù)區(qū)所在地區(qū)的綠色審計(jì)，應(yīng)當(dāng)將自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)作為審計(jì)重點(diǎn)，如保護(hù)區(qū)的面積是否有縮減、對(duì)亂捕濫獵野生動(dòng)物的違法行為打擊和執(zhí)法力度如何、保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得怎么樣？再如，在重金屬污染區(qū)，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)將環(huán)境執(zhí)法力度、重金屬污染治理效果等作為審計(jì)重點(diǎn)?？傊?，各地應(yīng)出臺(tái)科學(xué)、合理、好操作的細(xì)則，大力加強(qiáng)各地綠色審計(jì)的針對(duì)性和可操作性，防止避實(shí)就虛和避重就輕，真正發(fā)揮綠色審計(jì)的約束和指導(dǎo)作用。

此外，綠色審計(jì)的結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)干部在原任職地的一張生態(tài)保護(hù)的成績(jī)單。成績(jī)是否客觀真實(shí)，既要讓領(lǐng)導(dǎo)干部打收條，也要注重人民群眾的認(rèn)可度。依據(jù)審計(jì)法的相關(guān)規(guī)定，審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告報(bào)送審計(jì)機(jī)關(guān)前，應(yīng)當(dāng)征求被審計(jì)對(duì)象的意見(jiàn)。被審計(jì)對(duì)象應(yīng)當(dāng)自接到審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告之日起十日內(nèi)，將其書(shū)面意見(jiàn)送交審計(jì)組，審計(jì)組應(yīng)當(dāng)將被審計(jì)對(duì)象的書(shū)面意見(jiàn)一并報(bào)送審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上形成審計(jì)報(bào)告。從這一規(guī)定可以看出，審計(jì)報(bào)告形成之前，也應(yīng)當(dāng)考慮離任領(lǐng)導(dǎo)干部的意見(jiàn)。

然而，如果審計(jì)結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)干部打了收條，人民群眾卻不認(rèn)可怎么辦？

“終審報(bào)告形成之前，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取離任領(lǐng)導(dǎo)干部的陳述和說(shuō)明，但另一方面，也應(yīng)當(dāng)注重公眾參與。譬如，初審報(bào)告形成之后，應(yīng)當(dāng)將初審結(jié)果予以信息公開(kāi)，并設(shè)定一定的期限接受社會(huì)各界的異議和質(zhì)詢。換言之，即使審計(jì)結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)干部打了收條，人民群眾卻不認(rèn)可的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)審計(jì)的異議和修正程序，并有專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)參與：沒(méi)有問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)作出解釋說(shuō)明；確有問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)修正審計(jì)結(jié)果；問(wèn)題嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)予以重新審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)有問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。”楊朝霞說(shuō)。